深化人民监督员制度改革让司法在阳光下透明运行 ——西安市人民监督员制度改革纪实

　　案件监督工作现场

　　西安市人民监督员业务培训

　　​​​​​​​组织监督员到廉洁教育基地学习参观

　　监督员参加市检察院组织的举报日活动

　　监督员专项业务培训

□原登荣 刘菁

　　被选聘为人民监督员之初，西安市人大代表、陕西锦翔饭庄有限责任公司董事长陶锦翔心里一直犯嘀咕：“我们又不是司法专业人士，普通群众的话检察院可能不会采纳，让我们加入人民监督员队伍，能够起到作用吗?”

　　直到他在西安市检察院参加了一起“应当立案而不立案”情形的监督评议后，他才彻底打消疑虑：“通过参加这次监督，我真切地感受到人民监督员说话有份量，检察机关也能被监督。”

　　1月21日，西安市司法局局长张华俊接受采访时表示，人民监督员监督评议案件机制，是规范检察机关司法行为、增强司法公信力的重要举措。“2015年起，西安市开启人民监督员监督评议案件制度改革，严格筛选组建人民监督员队伍，加强对检察机关办理直接受理立案侦查案件工作中的全面监督，提高了执法水平和办案质量，已日渐成为维护司法公正的‘第三只眼’。”

　　据了解，目前西安市共有人民监督员121人，2018年监督不起诉案件18案44人，撤销案件5案6人。自2015年监督员制度改革以来，截至目前共有5起案件在人民监督员评议时不同意检察机关的不起诉意见，经认真研究人民监督员意见，检察院采纳了其中3起案件的意见，对犯罪嫌疑人提起了公诉。

敢为人先西安深化推进人民监督员制度改革

　　为把权力关进制度的笼子，切实防止和纠正检察机关查办职务犯罪工作中执法不公的问题，倾听人民意见、接受人民监督，最高人民检察院经报告全国人大常委会并经中央同意，从2003年9月起开展人民监督员制度试点工作。

　　2016年7月，司法部会同最高人民检察院出台《人民监督员选任管理办法》，最高人民检察院出台《关于人民监督员监督工作的规定》。

　　根据规定，人民监督员认为检察机关办理直接受理立案侦查案件工作中存在下列情形之一的，可以实施监督：应当立案而不立案或者不应当立案而立案的;超期羁押或者延长羁押期限决定违法的;采取指定居所监视居住强制措施违法的;违法搜查、查封、扣押、冻结或者违法处理查封、扣押、冻结财物的;阻碍当事人及其辩护人、诉讼代理人依法行使诉讼权利的;应当退还取保候审保证金而不退还的;应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的;检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的;拟撤销案件的;拟不起诉的;犯罪嫌疑人不服逮捕决定的。

　　简单来说，检察院在办理职务犯罪案件时，办案程序合法不合法、证据完整不完整，有没有人违规搞“小动作”，这些全由人民监督员直接监督。

　　可以说，能够让人民“监督监督者”的人民监督员制度是我国司法实践探索完善的一项重要制度，是人民检察院主动接受社会监督的一种外部监督制度，对提升司法公信力具有积极的促进作用。

　　然而，这一机制在实践中，也渐渐产生了不同的声音。

　　“监督员是哪些人?监督了哪些事?检察院自己选监督员，再来监督自己，是否真的能够起到作用?这些问题的确引起过讨论。”西安市人民检察院研究室主任申贵珍客观指出问题所在。

　　她认为，从群众角度看，内部监督可能会使监督质量无法得到保障，而从检察官的角度来说也有委屈，检察官依照法律流程辛苦办案，案件质量经得起监督员的监督，但却未必能够得到社会层面的理解。

　　为让司法在阳光下运行，监督流程更加公开，监督力度更加强化，一场关于人民监督员制度的改革势在必行。在全国各大城市中，西安率先找准发力点，迈出探索创新的第一步。

　　2015年，根据陕西省司法厅、陕西省人民检察院关于人民监督员制度改革的相关部署，西安市司法局与西安市人民检察院联合制定了《西安市深化人民监督员制度改革实施方案》，在西安市司法局门户网站上发布人民监督员选任公告，首次对人民监督员的名额、选任条件、推荐期限、程序、任职期限、报名方式等予以明确。

　　选人容易，选对人却很难。《方案》结合西安市各区县人口、地域等实际，按照100000：1的比例，确保各区县人民监督员不少于3人。在对全市参加报名的280人进行了资格审查和组织考察之后，经向社会公示，最终筛选确定了115名人民监督员。2017年，西安市户籍政策改革后全市人口数量大幅度增加，市司法局及时对人民监督员数量进行动态调整，目前全市选任的121名人民监督员中，不仅有来自机关、团体、企事业单位、行业协会的人员，也有不少人担任着市、区、县人大代表、政协委员，本科学历、硕士学历、博士学历等不同学历的监督员各占一定比例，确保了人民监督员队伍的代表性、专业性、广泛性和权威性。

　　与此同时，西安市司法局还建立了人民监督员宣誓制度、培训制度、考核办法和奖惩办法，协商西安市人民检察院建立了人民监督员选任管理联席会议制度，协调西安市财政局将人民监督员专项经费列入财政预算，落实人民监督员专项经费。

　　记者了解到，西安市司法局坚持每年组织全市人民监督员至少参与2次专项业务培训，还邀请外省专家学者授课，让来自不同行业、不同单位、不同辖区的监督员，都有机会涉猎新领域和新知识。为规范监督员课程培训内容，还专门邀请法学相关专家和学者进行法律法规专题授课，邀请市检察院一线办案检察官、专职检委会委员等，针对监督类相关内容结合实际进行讲解。

　　张华俊表示：“人民监督员制度的广泛开展，让人民群众有序参与司法的渠道得以进一步拓宽，充分保障了群众对检察工作的知情权、参与权、表达权、监督权，推进了人民监督法制化，也提高了检察工作的透明度和司法公信力。”

积极发声人民监督员监督评议不走过场

　　2017年，犯罪嫌疑人简某、王某，原系西安市某县某村集体干部，利用其职务便利，先后在新农村建设工程中，利用村内道路改扩建之际，在申请政府道路财政补贴等事项中，通过行贿相关人员谋取不正当利益。

　　根据相关规定，案件启动人民监督员监督程序，西安市司法局指派陶锦翔等三名监督员依法履行案件监督职责。

　　“简某、王某两人因涉嫌行贿罪，被西安市某区人民检察院反贪局立案侦查，侦查终结后移送审查起诉，该区检察院建议对简、王两人作犯罪情节轻微拟不起诉处理。”在监督评议会现场，陶锦翔和其余两位人民监督员经过认真细致评判，一致认为某区检察院的不起诉理由不成立。

　　陶锦翔表示，简某、王某两人系村干部，在组织新农村建设的民生工程中，利用职务之便，意图谋取私利并行贿有关国家工作人员，造成恶劣影响，建议对简某、王某两人提起公诉。

　　某区人民检察院在收到监督员案件评议意见后，经研究决定，采纳人民监督员的评议意见，依法对简、王两人提起公诉。

　　“真的吗?看来我们人民监督员在确保司法公正性上作用很显著啊!”收到某区检察院回复消息后的陶锦翔激动不已。他说，自己的意见和建议能被检察机关采纳，是作为人民监督员的最大荣耀，也更坚定了自己今后踏实履职、维护司法公正的决心。

　　不摆设、不敷衍、不走过场、敢于建言和发声、积极参与、勇于监督，这是西安人民监督员履职3年来的共同特点。

　　西安市灞桥区政协委员、致公党西安市委委员、参政议政工委主任、西安市人民监督员程远，在参加西安市司法局相关培训的同时，坚持自学相关法律。在他看来，人民监督员监督检察机关办案的基础，在于自身对法律法规的理解和掌握，“所以我们必须注重自身法律知识培养，争取做履职中的‘专家’。”

　　在对案件进行监督评议时，程远总会随身携带一台平板电脑。用他的话说：“对于一些我理解上模棱两可的法条，我可以现场查阅，最大限度做到专业、不出错。”

　　2015年，程远负责监督评议一起受贿案件，检察机关认为犯罪嫌疑人王某作为某公立医院领导，利用其担任职务便利，先后多次收受某医疗器械有限公司给付的回扣款，该区检察院认为犯罪情节轻微，建议对王某拟作不起诉处理。

　　“在听取办案主检察官案情汇报并查阅案卷后，我们几位人民监督员却不这么看，医疗回扣一直是广大人民群众反映强烈的腐败问题，而且王某收取回扣的数额也不符合法律中犯罪情节轻微的情况，我们经集体评议后建议对王某受贿案提起公诉。”他说。

　　某区人民检察院在收到监督员案件评议意见后，经研究决定，采纳人民监督员的评议意见，依法对王某提起公诉。王某经某区人民法院依法审理，判处有期徒刑两年并处罚金10万元，违法所得依法予以没收上缴国库。

　　在程远看来，人民监督员是人民赋予他们的权力和职责，每次监督评议都要站在人民立场，在充分倾听民意的基础上，学习、找准相关法律依据，才具备和经办部门协商监督的底气，有底气了，人民监督员的作用才能充分发挥。

　　谈及今后的履职方向，他坚定地说：“人民监督员要改变被动监督状态，更应向主动监督转变，我想把自己的邮箱和微博告知社会，方便群众投诉相关监督事项，相信在大家的努力下，可以最大限度维护司法公正。”

　　据了解，在案件监督过程中，西安市司法局负责做好后勤保障、经费保障和沟通协调工作，动态跟踪、及时掌握人民监督员履职情况。

　　为保证司法公正，西安市司法局一边组织人民监督员参与司法监督，一边健全完善了人民监督员职责权限、工作程序、履职保障等多项制度，与西安市人民检察院共同建立了人民监督员信息库，实现资源共享。

　　在选派监督人员规范上，西安市司法局接到检察院案件监督评议告知单后，立即启动人民监督员选派程序，结合人员经验、专业背景等因素，从信息库中随机抽选3名(案件重大疑难可抽取5名)人民监督员组成监督小组,参加案件监督评议，填写指派单寄送至提请单位，同步通知人民监督员提前做好监督评议准备工作。

　　西安市司法局人民监督员管理办公室的工作人员介绍，监督小组评议现场推选经验丰富的人民监督员担任组长，先由案件承办检察官汇报案件基本情况，人民监督员需要仔细查阅案卷材料,围绕拟做不起诉决定的理由和法律依据，从不同角度和承办检察官交流探讨。如果监督员对某个案件证据、情节有疑虑，由承办检察官逐一回答。在了解案件全部情况后，人民监督员可根据自身对案件案情的综合考量，经过独立闭门监督评议后，决定是否同意检察机关针对某位嫌疑人的拟不起诉决定并出具书面评议意见。

　　该工作人员进一步表示：“若监督小组不同意检察机关相关意见，承办检察官会按程序将监督评议的结果上报，如检察院采纳监督小组建议，将按程序对相关嫌疑人做出起诉处理，若不采纳则需向监督员及时反馈。监督员有权力对此再次提出复议，检察院应在收到复议请求三十日内，组织案件复议，并将最终结果告知监督员”。

　　截至目前，全市121名人民监督员已对103件案件、178名犯罪嫌疑人进行了监督工作，受邀参加申诉案件公开答复和听证会等各类活动20余次。

　　监督员们说：“我们在监督中不仅提高了自身的法律素养，也通过参与监督工作警示我们自己和身边的人，整个监督的过程就是自我教育与成长的过程。”

探索创新人民监督员实现高效便捷履职

　　“您好，是人民监督员办公室吗?我是西安市人民监督员，昨天收到参加案件评议的通知，但时间、地点没记住，能再告诉我一遍吗?”

　　“没关系，评议工作的时间、地点等相关要求都已经通过‘西安人民监督’APP发送通知给您，您打开APP就可以查询本案的基本案情和评议工作相关细节，请您按照通知做好准备工作。”

　　以上为西安市司法局人民监督员工作办公室与人民监督员的一段对话。为落实改革举措，将移动互联技术引入司法行政工作，保证人民监督员选任管理提质增效，西安市司法局在充分调研基础上，开发了“西安人民监督”APP，为西安市人民监督工作搭建了一个开放式与封闭安全性共存的可扩展平台。

　　目前，西安市与人民监督有关的工作已经全部纳入该软件，只要在手机上点击操作，就可实现对人民监督员工作的全面管理、实时存档、同步公开。

　　“每次参与监督工作的人员名单都不相同，无需人工拟定，软件可以在人民监督员名单库中随机选取，还可以自动屏蔽案件管辖及发生区域内的监督员，实现跨区选人，有助于提高监督效率。”西安市人民监督员程远打开自己的手机，一边操作一边向记者介绍。

　　打开“西安人民监督”APP，人们可以通过公示内容清晰地看到目前西安所有人民监督员的基本情况资料。如果有群众认为某一起案件需要外部力量介入监督，可以通过手机APP直接联系到监督员申请监督或控告举报。司法局、检察院的工作信息可在APP中及时发布，监督员可以随时查看并反馈，实现了随机抽选、即时通知、监督员工作一键签到等功能，使人民监督员管理系统更加高效、科学和便捷。

　　据了解，“西安人民监督”APP也是目前全国各省市中研发最早、功能最全的人民监督工作移动终端系统。去年10月，司法部在安徽省合肥市举行的全国人民监督业务系统培训会上，特邀西安市司法局对“西安人民监督”APP的研发、应用作了先进经验介绍。天津市、广州市、南京市等兄弟城市先后到西安调研、交流了人民监督员制度改革工作。

　　西安市司法局党组书记赵夏表示：“实行人民监督员制度，体现了司法为民的理念，拓宽了人民群众参与司法的途径，体现了对人民负责、对法律负责的根本要求，增强了司法公信力和监督刚性，促进了执法规范性，切实提高了办案质量和执法水平，从严把好事实关、证据关、程序关和法律适用关，为防止司法腐败、实现公平与正义提供了新途径，有力促进了检察机关执法活动的规范化。”

　　“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索。”在探索人民监督员制度改革的“西安亮点”基础上，面对新的形势和任务，在检察院职务犯罪案件侦查工作移交监察委后，西安市司法局、西安市人民检察院还将继续深化人民监督员制度改革工作，充分发挥监督员队伍在新领域、新职责中的重要作用，积极加快推进智慧化、信息化建设，更加科学高效地推进人民监督员工作取得实效。