浅析当前民事行政检察监督存在的主要问题及对策

　　[内容提要] 民事行政检察制度的改革是检察工作改革的重要环节，经过十多年的探索和实践，民事行政检察制度形成了一套较为基本成熟的工作制度。且在一定程度上促进了司法公正,保障了公民和法人的合法权益,为推动我国社会主义市场经济建设和用法律手段规范市场经济行为起到了重要作用。但立法、监督的方式和范围、制作的法律文书、行政机关违法侵害国家和社会公共利益的行为等方面亦存在一些不能够适应适应社会发展的漏洞和缺陷，需结合当前的民行检察工作实际进一步改革和完善。

　　[关键词]民事行政检察监督 存在的主要问题 改革 对策

　　民事行政检察监督是检察机关在行政诉讼领域和民事审判领域实行的监督职能，是国家法律监督中的重要组成部分。我国民事诉讼法和行政诉讼法的相关条例中规定了检察机关有权对民事审判以及行政诉讼活动实施法律监督的权利，从立法的角度上授予了检察院实施法律监督的权利。作为检察机关实施法律监督的重要内容，通过这种方式能够有效的纠正司法实践中出现的一系列错案。但是，受到法律条款不完善、法律规定不合理等因素的影响，对检察机关的民行检察监督提出了更高的要求，需要进一步完善法律监督体系，才能够有效的拯救立法缺陷 。

　　根据民事诉讼法和行政诉讼法规定，民事行政检察监督是指人民检察院依法对人民法院的民事审判活动和行政诉讼活动实行法律监督，纠正错误的判决、裁定，保证审判活动公正、合法和维护公民、法人、行政机关合法权益的一项重要法律制度。其主要内容包括：按照审判监督程序依法对已生效的错误判决、裁定提出抗诉;查处民事、经济、行政审判活动中审判人员贪污受贿、徇私舞弊、冤枉裁判的犯罪行为;对审判及诉讼过程中存在的其他违法行为提出纠正意见及建议等。从我们经历的民事行政检察实践来看，由于《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》关于民事、行政法律监督程序未作出具体监督规定，最高人民法院和最高人民检察院也未就民事行政法律监督问题作出统一的司法解释，因此，检察机关在行使民事行政法律监督的过程中没有一部统一而完整的法律来监督，以致在民事行政检察工作上存在监督困难因素。对这些因素的产生我们将如何加强和完善检察机关的民事行政监督呢?本文就这一问题谈些粗浅认识和看法。

　　一、检察机关民事行政检察监督的现状分析

　　(一)检查监督理念存在偏差

　　现阶段，我国的民事行政检察监督工作一直处于边缘化的状态，这种现状的出现说明我国的民行检察监督工作没有受到相关机构的重视。主要表现为以下几个方面的内容： 首先，在检察理论研究方面，对于民行检察监督理论的研究较少，导致该工作方面的理论水平始终得不到提升，最终使得民事行政检查监督难以获得理论上的指导 其次，在实务检察工作方面，没有专业型的检察人才，无论是民事实体法与民事诉讼法还是行政法与行政诉讼法的人才都严重缺乏，很多工作人员都是从其他的部门调转过来的，这些被调人员在从事民行检查工作之前大多是从事刑事方面的工作，因此对于民事和行政这方面的检察工作不够了解，还有一些是从事其他方面工作内容的，和民事检察监督没有直接的联系，这些工作人员在工作过程中只能是边学边做，只能够在摸索中完成工作，这样很难保证民事行政检察监督工作的质量和水平 由于这些发展因素的制约外加市场经济的变化使得民事经济活动更为复杂化，最终导致民事行政检察监督工作很难跟上现在的发展形势

　　(二)立法方面存在缺陷

　　1.现行的监督方式比较单一： 我国《民事诉讼法》中规定，人们检察院有权监督民事审判活动。人民检察院通过法律监督的形式对人民法院的审判活动进行监督，是最具有权威性的一种监督形式。就法律监督的方式而言，一般是依照民事诉讼法对审判监督程序中的一些规定提出抗诉，除了这种监督方式之外，没有确定其他的监督方式。这些因素与我国的立法存在严重的偏差，同时也是立法毫无进步的表现。这种法律监督方式的单一不仅束缚了检察机关职能的发挥，导致检查监督出现片面性。主要表现为三个方面的内容： 其一，关办理行政诉讼事件无据可依 其二，检察机关参与民事诉讼活动无据可依 其三，导致检察机关在司法实践中总结出的意见难以在实际工作中起到应有的作用

　　2.监督程序比较模糊： 我国民事诉讼和行政诉讼检察机关对相关审判活动的法律监督方式只有一种，一般都是按照审判监督程序提出抗诉。但是并没有规定抗诉的具体程序，从而导致检察工作出现以下问题，一方面，检察机关提出抗诉的人民法院级别存在疑惑，第二方面，抗诉案件应该由哪一级人民法院进行审理存在质疑，第三方面，民事诉讼法中的审判监督及在审程序违背了立法的本意

　　3.监督范围较为狭窄： 民事诉讼法中有规定：对民事审判活动来说，人民检察院有权实行法律监督。从立法内容上来看，这种规定是不全面的，本身存在一定的局限性。这一规定主要是监督人民法院的审判活动，对当事人的诉讼活动没有相关规定，容易导致检察机关的法律监督存在缺陷。这主要在于民事诉讼活动的主体不仅包括与案件相关的人民法院，还包括诉讼当事人。而检察机关对当事人以及相关诉讼参加人违法情况无权进行过问，从而导致实际监督工作出现监督盲区。其次，法律只规定了检察机关可以监督人民法院的民事审判活动，没有赋予其参与民事诉讼的权利，从而使得检察机关对民事诉讼的过程很难全面了解，所以对于民事案件审理中的一些违法行为也不能够及时的纠正，这种民事审判监督不能够起到真正的法律监督效果

　　二、当前民事行政检察监督存在的主要问题

　　(一)立法不完善是制约民行检察监督发展的根本原因，主要表现在以下几个方面：

　　1.立法过于原则，缺乏可操作性。对民事行政抗诉案件涉及的只有现行《民事诉讼法》第14条、187条、188条、189条、190条和《行政诉讼法》第64条。而这些规定都比较原则，不够具体，也没有相应的司法解释和实施细则加以支撑和完善，造成实际工作中遇到的一些具体问题“无法可依”的窘境，使人民法院审理民行抗诉案件时与检察机关的认识出现差异，导致人民法院在审理再审案件时随意性较大，法官的自由裁量权滥用。

　　2.法律赋予检察机关的监督权范围较窄，使检察机关行使监督权的力度不够。法律规定作为检察机关民事行政检察监督的对象是人民法院确有错误的生效裁判、裁定，也就是现行《民事诉讼法》第179条规定的13种情形，而对人民法院作出的执行的裁定、先予执行裁定、财产保全的裁定、破产程序的裁定等检察机关不能抗诉，其直接导致的结果是人民法院的上述裁判，即使确有错误也不受检察机关的法律监督。

　　3.抗诉效率低，成本高。抗诉程序环节众多，加之民事诉讼法又未规定抗诉案件再审期限，法院受理抗诉案件后经常“久拖不审”、“久审不决”。

　　4.司法环境不和谐，法院不愿接受监督，从上到下普遍排斥检察监督。

　　法院不能正确对待抗诉，认为检察院是在挑毛病，搞对抗，在心理上无法接受，甚至从观念和体制上排斥检察监督。在这种心态下，法院的法官们对检察院抗诉的民行案件没有存在明显错误的，一般都不愿改判。

　　(二)民事行政诉讼监督的方式和范围程序规定不具体、不完善，致使民行监督工作存在诸多障碍

　　目前检察机关民行抗诉案件主要存在调(借)阅案卷难、抗诉难;法院对民行抗诉案件再审期限不明、有错不纠等问题长期得不到妥善解决，特别是实践中的上级抗、下级审的抗诉再审模式，导致案件办理周期长、改判难，影响了民行检察监督工作的正常开展，一些明显裁判不公的民行案件得不到及时纠正。

　　三、民事行政检察制度改革的思路及对策

　　(一)完善民事行政诉讼活动的法律监督制度

　　1.改革完善现有的抗诉监督程序，提高监督质量与效率。一是明确规定检察机关调阅原审法院卷宗、进行调查等知情权。二是建议在法律上将“抗诉”的表述改为“提起再审”，以更加准确地体现检察机关对民事行政诉讼监督的目的。

　　2.规范人民法院审理抗诉案件的程序，保障司法公正和法制统一。明确规定对检察机关抗诉的案件，应当由抗诉机关的同级人民法院进行再审或交异地法院再审，不得未经审理直接交由下级法院审理。

　　(二)完善民事行政诉讼监督的方式和范围及要求

　　1.完善抗诉启动再审程序之方式，确定检察机关抗诉之事由。民事诉讼处理的是私权争议，对于私权争议，国家公权力不应过多干预。因此，民事诉讼法修改应当区分检察机关依照职权主动提出抗诉和根据当事人申请抗诉两种不同情形。前者主要体现检察机关对审判权是否依法行使进行监督(包括审判人员是否依照法定程序行使审判权和审判人员在审理案件中是否存在职务犯罪行为)

　　2.进一步明确抗诉对象的范围。民事诉讼法仅原则规定，人民检察院对已经发生法律效力的民事判决和裁定提出抗诉，至于对哪些裁定可以抗诉，没有作出明确、具体的规定。这不利于检察机关、法院在民事检察监督中的相互配合，同时，也不利于检察机关正确行使监督职能。因此，应当在民事诉讼法中明确规定检察机关有权提出抗诉的生效裁判的范围。

　　3.法律应赋予检察机关调查取证权，明确调查取证范围。民事诉讼法在规定民事检察监督时，没有明确检察机关可否依职权进行调查取证。实践中，检察机关在审查当事人的申诉，决定是否抗诉时，往往需要进行调查取证。

　　(三)认真细致地制作民行法律文书，提高民行案件改判率

　　我们认为，一是明确制作法律文书的重要意义，强化检察人员的职责。二是明确加强学习和培训，提高撰写法律文书的各种基本能力。三是对案件要理清，抗点要抓准，依据要过硬，说理要充分，用语要恰当，抗诉能以理服人。

　　(四)建立健全民行公益制度，构建检察机关参与提起民事公益诉讼的机制

　　根据《中华人民共和国宪法》第十二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第十四条、第十五条的规定可以看出，检察院作为法律监督机关对有损国家、集体利益的行为可以依法支持受损害的国家的、集体一方向侵害方提出起诉，以保护公共财产不受侵犯。根据我国目前的实际情况，已经建立由检察机关代表国家提起行政诉讼的行政公诉制度。在国家利益和社会公共利益遭到非法侵害而又无人起诉或者很难确定受害人的情况下，人民检察院理应有权提起、参与公益诉讼。具体来说，下列案件可以由检察机关提起民事诉讼：

　　第一，侵害国有资产，造成国有资产流失;

　　第二，违反法律规定，造成严重环境污染;

　　第三，违反法律规定，侵害国家文物;

　　第四，妨害市场公平竞争，造成重大影响的案件;

　　第五，违反法律规定，侵害不特定多数的群体利益的案件;

　　第六，其他严重侵害国家利益或者社会公共利益的民事案件。
       (镇安县检察院 刘远伟)