用最严格制度最严密法治保护好秦岭生态环境 ——新修订《陕西省秦岭生态环境保护条例》解读

　　本报记者 耿薇 刘枫

　　“通过!”

　　9月27日上午，随着省委书记、省人大常委会主任胡和平的话音落下，省十三届人大常委会第十三次会议高票通过了新修订的《陕西省秦岭生态环境保护条例》(以下简称《条例》)。

　　《条例》自2008年3月1日正式实施以来，在保障秦岭生态安全、保护秦岭生物多样性、维护秦岭水源涵养、保持水土功能等方面发挥了积极作用。这是我省第二次修订《条例》，备受社会各界关注。新修订《条例》将于12月1日起施行。

　　《条例》修订突出“严”和“细”

　　“修订《条例》是我省深入贯彻落实习近平总书记关于秦岭生态环境保护重要指示批示的具体行动。《条例》修订坚持生态优先和绿色发展导向，充分保护秦岭生态环境，促进经济社会协调发展、人与自然和谐共生。”9月25日下午，省人大法制委员会主任委员何少林在接受采访时表示，此次修订《条例》突出了“严”和“细”。“严”，就是保护的范围和保护的各项规定更加严格;“细”，就是对各类生态的保护和开发建设活动的规范更加细化，更有利于《条例》的落地落实。

　　“省委书记、省人大常委会主任胡和平高度重视《条例》修订工作，先后主持召开多次专题会、审读会，专题研究修改《条例》，逐条逐句逐字进行审读讨论，听取涉秦岭6个设区的市政府主要负责人、省级有关部门负责人和有关法律、生态环保等领域专家的意见建议，为《条例》的顺利出台把好政治关、政策关、法律关，发挥了定方向、谋大局、利长远的作用。省长刘国中多次主持召开省政府常务会、专题会，研究条例涉及的重要问题。整个《条例》修订过程充分体现了党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学民主依法立法工作格局。”省人大常委会法工委法规一处处长田文平表示，《条例》修订参与范围之广，研究层次之高，征求意见之多，底数资料之细，前所未有，经过各方面的共同努力，先后形成上百份相关资料，成果来之不易。

　　据悉，省政府组织有关部门做了大量深入细致的调查和专业测绘工作，提供了秦岭生态环境保护基础数据和图册，摸清了秦岭范围内三个保护区现有城镇、乡村、人口、土地、项目等底数和647个各类保护单位分布等情况，为做好《条例》修订工作提供了科学依据。

　　《条例》修订工作，以习近平生态文明思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记关于秦岭生态环境保护重要指示批示精神，按照中央关于加强生态文明建设的要求，及时跟进国家实施的国土空间规划、自然保护地体系等一系列重要战略部署，坚持问题导向，坚持一切从实际出发，作出更加科学细致的规定，充分体现了科学立法、民主立法、依法立法。

　　科学划定秦岭山系主梁范围 确定14条主要支脉名录

　　《条例》明确了秦岭生态环境保护范围，是指本省行政区域内秦岭山体东西以省界为界、南北以秦岭山体坡底为界的区域，包括商洛市全部行政区域以及西安市、宝鸡市、渭南市、汉中市、安康市的部分行政区域。

　　经组织地理学、地貌学等方面专家论证，确定秦岭山系主梁是指秦岭山脉西起陕甘界，经玉皇山、鳌山、太白山、终南山、草链岭、华山一线，东至陕豫界，渭河流域与嘉陵江、汉江、南洛河流域的分水岭。同时明确了秦岭主要支脉，是指连接秦岭山系主梁且海拔在1500米以上具有重要生态功能需要重点予以保护的支脉;主梁两侧各1000米、主要支脉两侧各500米以内的区域，按照投影范围计算。并明确了14条主要支脉名录，如黑泥支脉、四方台支脉、首阳山支脉等。“把秦岭主要支脉尤其是具有重要生态价值的支脉名录列入《条例》当中，为野生动物栖息、迁徙提供生态廊道，有利于生物多样性保护功能的提升。”田文平在接受采访时表示，“经过修订，秦岭生态环境保护模式在原来规定的基础上形成了以海拔为基础、‘海拔+区块+生态廊道’为依托的秦岭生态环境保护模式，体现了保护的整体性、系统性和原真性，避免了出现秦岭保护‘孤岛’”。

　　建立秦岭生态环境保护规划体系 让责任“落图落地落实”

　　9月24日下午，在省十三届人大常委会第十三次会议分组审议现场，醒目的秦岭保护规划分区图、保护单元图“上墙”，供组成人员审议时参考。

　　“经过修订，形成了以省秦岭生态环境保护总体规划为统领、以省级专项规划为依托，以设区的市秦岭生态环境保护规划为支撑的规划体系，辅之以省、市、县三级分区保护图，更有利于精细化管理，让秦岭生态环境保护责任落图落地落实。”田文平介绍说。

　　《条例》明确提出，省秦岭生态环境保护委员会应组织发展改革等行政主管部门，依法编制省秦岭生态环境保护总体规划;设区的市组织编制本行政区域秦岭生态环境保护规划，绘制本行政区域内秦岭生态环境保护规划分区保护图;县(市、区)结合实际，制定秦岭生态环境保护实施方案，绘制本行政区域内秦岭生态环境保护规划分区保护详图。

　　此外，《条例》明确规定，设区的市人民政府应当按照秦岭生态环境保护标志、标牌、界桩设置标准和办法，设置核心保护区、重点保护区和一般保护区的保护标志、标牌、界桩。秦岭生态环境保护标志、标牌、界桩设置标准和办法，由省秦岭生态环境保护委员会制定公布。

　　不搞“一刀切” 坚持以人民为中心

　　新修订《条例》对核心保护区、重点保护区、一般保护区范围作了明确规定，并增加了保护区管理条款，明确规定除《条例》另有规定外，核心保护区不得进行与生态保护、科学研究无关的活动;重点保护区不得进行与其保护功能不相符的开发建设活动。

　　“新《条例》明确规定，在核心保护区、重点保护区实施能源、交通、水利、国防等重大基础设施建设和战略性矿产资源勘查项目，应当依法进行环境影响评价，报省政府审定。”田文平表示，《条例》在加强开发建设活动管控，对矿产资源开发、交通设施建设、城乡建设、旅游开发建设的生态环境保护等作出明确规定的同时，不搞“一刀切”，坚持从实际出发，按照分类处置的原则区别对待，切实解决经济社会发展中的突出问题，满足人民群众最直接最现实的需要。如对核心保护区原住居民的基本生活需要的保障、对重点保护区和一般保护区实用性村庄规划的规定，都是坚持从实际出发，体现了坚持以人民为中心。

　　建立约谈制度 加大处罚力度 增加违法成本

　　《条例》强化了监督，提高了处罚标准，加大了处罚力度，大大增加了违法成本。

　　“对秦岭生态环境质量状况持续下降或者未完成秦岭生态环境质量状况改善目标的地区，省秦岭生态环境保护委员会应当会同有关部门约谈有关设区的市、县(市、区)人民政府的主要负责人。约谈情况应当向社会公开。”组成人员对《条例》增加“约谈制度”给予高度肯定。

　　“《条例》的另一个创新点在于，先于国家立法规定了生态环境损害赔偿制度。目前，生态环境损害赔偿制度没有国家法律依据，只有国家政策。这是在没有上位法规定的前提下，结合陕西实际和秦岭保护紧迫性作出的创新，明确了赔偿权利人、赔偿义务人和赔偿方式，有利于我们更好地保护秦岭。”西北农林科技大学教授田义文表示。

　　“从禁止开发区、限制开发区和适度开发区，到核心保护区、重点保护区、一般保护区，不仅仅是名称的改变，更彰显了保护优先的立法理念。”西北政法大学教授王周户表示，《条例》在法律责任一章设置了县级以上生态环境主管部门依法实施“代履行”的法律责任，符合行政强制法规定，进一步夯实了环境保护的法律责任，凸显了秦岭生态环境保护的重要性和秦岭——我国生态安全屏障的重要地位。