陕南地区220万群众搬迁“溢出效应”调查

　　受区域天气、地形、河川径流以及经济社会活动等多种因素影响，我国洪涝、泥石流、滑坡等自然灾害频发。陕西是全国地质灾害最为严重省份之一，特别是陕南秦巴山区腹地，山大沟深坡陡，地质条件脆弱，自然灾害更是多发易发，群死群伤事件时有发生，因灾损失格外严重，因灾致贫、因灾返贫现象十分突出。

　　为从根本上消除地质灾害对陕南人民的生命财产安全威胁，改善生产生活条件，陕西省委、省政府从2011年开始着力实施陕南移民搬迁工程，计划用10年时间，投资1109.4亿元，搬迁240万山区群众(后经规划调整确定为约220万)。与此同时，通过产业发展、城镇化建设等方式，让搬迁群众逐步脱贫过上好日子。

　　按照全省“小城镇建设、现代农业产业和扶贫搬迁”三位一体的思路，8年来，陕南移民搬迁不断将避灾、扶贫、生态恢复等地方需求融入搬迁主题，并与全国范围的易地扶贫搬迁主动对接，让乡亲们“搬得出、稳得住、能致富”，超过百万群众完成了由“村民”向“市民”的跨越。“楼上居住、楼下上班”，成为他们当下日子的真实写照。

　　陕南移民搬迁，因避灾而起，因扶贫而不断深化。经过几年不懈努力，逐步探索出了一条发挥制度优势，减少贫困、改善民生、促进山区新型城镇化与防灾避险并举的路子，让这里老百姓千百年来传统的生产生活方式发生了重大变革，给区域经济社会发展带来了新的活力。

　　挪穷窝

　　让群众彻底摆脱“循环式返贫”

　　“下上几天大雨，山没垮，房子先垮了。”家住安康市紫阳县蒿坪镇双星社区的曹修林给记者讲述过去的亲历时说，虽然常年在外务工收入还可以，但辛苦攒下的钱多半都用在了房屋修缮上。“房子是垮了修、修了垮，感觉自己这辈子都得跟这破房子怄气。”

　　曹修林的家，原本在距离双星社区20公里外、海拔1500米的紫阳县洞河镇云峰村，土屋土墙、泥砖泥瓦，一下雨就让人胆战心惊。

　　夏季汛期暴雨所引发的山洪、泥石流，一直是高悬在陕南山区群众头顶上的利刃。陕南地区，由汉中、安康、商洛三市组成，地处秦巴连片特困地区，山大沟深坡陡，地形地貌复杂，高、中地质灾害易发面积占该地区国土面积的2/3，常年饱受地质灾害之苦。在陕南移民搬迁工程实施前的10年时间里，陕南地区共发生地质灾害2000余起，造成590多人死亡或失踪，直接经济损失460多亿元。

　　2010年7月，陕南再次遭遇50年一遇洪灾，死亡失踪300多人，仅安康市就有69人死亡、119人失踪。由于平地稀缺，灾后重建要么在原址上建房，要么另寻山地重建，新建房屋过几年又面临地质灾害威胁，政府没少出钱，群众没少出力，日子却越过越穷。

　　“当时的陕南群众，深深陷入了‘受灾—重建—再受灾’的恶性循环，基本的生命财产安全都无法保障，根本无力摆脱因灾害所形成的‘循环式返贫’泥沼。”陕西省国土厅副厅长、省移民(脱贫)搬迁工作办公室主任邹顺生说。

　　什么是“循环式返贫”?家住汉台区移民安置点石门社区的吴润强深有感触。吴润强过去住在不通水、电、路的汉中市汉台区河东店镇麻坪寺村，虽然有一手漂亮的木工活，但他起早贪黑拼命挣钱，家里还是一个字——穷，很多时候都是一分钱掰成两半花。“步行下山一趟就要5个小时，买点东西一天就过去了。房子年年垮、年年修，前些年一次受灾，老房全都塌了。”后来，吴润强狠了狠心在镇里租了房，把全家搬出山沟，生活才稍微有了好转。

　　除了财产损失，因灾害造成的人员伤亡更给当地群众带来无尽的痛苦。安康市汉滨区大竹园镇的七堰社区(原七堰村)是2010年7·18暴雨洪灾受灾最严重的地区，当时全村死亡或失踪29人，部分村民的遗体至今还掩埋在因泥石流所形成的土坝之中。不少村民谈及当时情形仍忍不住潸然泪下、心有余悸。有村民说，过去雨一下大了，整个村里没几户能睡个踏实觉。“汛期来了，生活就像是在赌命。”

　　“安民之道，在于察其疾苦。”如何破解自然灾害之殇与贫穷落后之困，找到一条既解除灾害威胁又利于长远发展的路子，成为摆在陕西省决策层面前的一道难题。2010年7·18暴雨洪灾后，省委、省政府经过反复研讨，痛下决心启动实施陕南避灾移民搬迁工程。是年12月6日，陕西省政府审议了陕南地区避灾移民搬迁安置总体规划，计划用10年时间，下力气实施陕南避灾移民搬迁工程。

　　七堰社区成为陕南地区首批移民搬迁社区，原七堰村的75户受灾群众搬迁至此。经过政府后续的规划、建设，七堰社区周边原来住在滑坡地区的627户群众也在这里安了新家。经过统一规划，社区分三期建起了别致的小洋楼，社区道路干净整洁、房屋错落有致、配套设施完善。居民倪瑞亮激动地告诉记者，住在这儿是“把心搁在了肚子里”，再也不用怕电闪雷鸣、刮风下雨了。

　　此外，记者在安康市紫阳县、平利县、石泉县，商洛市镇安县、丹凤县，汉中市汉台区、西乡县、城固县、勉县等多地也看到，陕南移民安置点基本全部选择在地理位置安全、地势平坦处建设，首先保障的是群众的安全。

　　数据是枯燥的，但却最有说服力。根据陕西省国土厅提供的数据，近年来，陕南地区地质灾害造成的人员伤亡数量减少80%，洪涝灾害造成的人员伤亡数量则减少70%，已搬入新型社区的近140万群众基本脱离了陕南山区地质灾害的威胁。

　　摆脱了灾害侵扰，群众吃了定心丸，脱贫致富也有了劲头。曹修林住进双星社区后，自己那颗“始终悬着的心”彻底放下了。现在，他在社区开起了小吃店，钱包渐渐鼓了起来，感觉“日子越来越有奔头”。而在2013年末搬迁至汉台区移民安置点石门社区后，吴润强住上了三室一厅的宽敞楼房，还拉起一支装修施工队，全家人均纯收入早已突破万元。吴润强说，如果不搬下山，根本没钱做买卖，因为全填进了修房子这个“无底洞”。

　　曾经陕南山区扶贫的主要做法，是为山里群众改善基础设施条件。但灾害频发让投入很难见到成效。在西北大学经管学院教授赵守国看来，与其不断给一个“行将就木”的“老人”“输血续命”，倒不如把整个村子迁出来，通过人口的二次聚集，给当地培育出“造血”的能力。“陕南实施移民搬迁，是找准了方位，开对了‘药方’，走出了一条切实可行的路子。”

　　移穷业

　　让“一方水土能养一方人”

　　福建商人谢进财刚刚给自己的服装厂迁了址，从泉州到汉中市城固县的江湾移民搬迁社区，迁移的距离超过1500公里。但在谢进财看来，距离并非问题，相较于迁厂的开销，他更看中的是陕南地区的人力资源优势。“东南沿海的用工成本高，工人流动性强。陕南的人员工资相对较低，工人也安家在附近，用工十分稳定，厂里的订单能够按时按量高品质完成。”谢进财说。

　　很难想象，曾经贫穷落后的陕南山区，现在却依托移民搬迁积攒出人口红利，开始不断吸引产业聚集，吸引东部企业西迁落户。

　　从地理上看，陕南地处秦巴山区腹地，长江最大的支流汉江自西向东穿流而过，山地面积占比接近85%，素有“八山一水一分田”之称。从曾经的生产生活方式上看，这里的群众长期分散居住在深山，进山出山都颇费周折，既没有可以解决温饱的耕地，也没有发家致富的办法。

　　外出务工，似乎是陕南群众唯一的出路，从山西河南的煤窑，到江浙广东的工厂，到处都有陕南人的身影，打工经济一度成为陕南地区的支柱经济。有的人口大村，村里人自己开的劳务公司就有四五个，专门负责把人往出送。

　　“都说‘一方水土养一方人’，可陕南曾经的水土就养不活一方人。要想脱贫致富，就必须彻底扭转当地群众的生产生活方式，对传统的‘就地扶贫’进行一次变革，通过移民搬迁创造出新的发展空间。”陕西省国土厅厅长杨忠武说。

　　“摸着石头过河”，在推行陕南移民搬迁时，陕西就提出了“搬得出、稳得住、能致富”的要求，相比较于“搬得出”，“稳得住、能致富”成为更能考核搬迁成效的“硬指标”。

　　但政策下达了，房子盖好了，不少群众却打了退堂鼓。安康市市移民(脱贫)搬迁办公室主任薛玉发介绍，“群众此前的顾虑，主要集中在搬下山靠什么生计这个问题上，部分群众习惯了自给自足的小农生活，住在社区，远离土地，让他们很没有安全感。”

　　此言不虚。一直以来确有很多尚未搬迁的群众忧心忡忡地表示，在山上能靠山货、林果换钱度日，能吃自己种的菜，烧山上捡的枯枝。如果搬下山，就算房子不要钱，水费、电费、天然气费、吃菜买粮都要花钱，这些钱从哪里来?

　　新型城镇化的核心是人，但基础是产业。没有产业支撑，纵然高楼林立，也只能唱“空城计”。尤其是在贫困山区，要真正脱贫，必须有产业，创造出就业机会。进城农民才能安居乐业，真正扎下根来。否则，脱贫就没有根基，更难以持续发展。正是基于这样的认识，陕西移民搬迁从一开始就遵循“以产定搬、以搬促城、产城融合”的工作思路。

　　“靠城、靠镇、靠园区”，这是陕南搬迁社区选址的基本思路，可就业岗位还是不够怎么办?自己造!

　　在商洛市镇安县云盖寺镇，移民搬迁社区旁就是产业园区。当地政府在社区规划之初，就修建了8栋3000平米的小微企业孵化园标准厂房，对该小区的1.1万名居民而言，在家门口打工不再是梦想。“过去在外省打工，老人、娃娃都没人管，走远了操心。现在上班两步路就到，虽然钱挣得少点，但省去了在城里租房、生活的开支，还能照顾家里，已经很知足了。”在园区内普瑞电子公司工作的张静肯定地说。

　　因“鎏金铜蚕”而出名的安康市石泉县池河镇，建成的移民搬迁社区规模位居安康市前列。针对搬迁户的就业致富需求，当地因户施策，以农业、创业、就业为途径，为搬迁对象逐户逐人制定增收规划。县长周耀宜介绍，当地组织流转土地，通过支部引领、专业合作社运作、贫困户免费经营或投工投劳，发展种养殖业，带动贫困户增收。依托现代农业园区实现园区就业，引入社区工厂提供就业岗位，并在小区内建立创业孵化基地，扶持创新创业。

　　“对企业来说，选择在移民搬迁社区附近建厂，也是双赢。”入驻该社区的江苏的一二三电子有限公司负责人说，企业的快速发展，正是受益于搬迁社区形成的人口红利。

　　搬迁社区所带来的人口聚集，让“规模加工”在陕南山区真正落了地。“曾经陕南人口过于分散，发展什么都只能小打小闹，难成气候。现在动辄三五千，多则上万人口规模的移民搬迁社区，完全可以保障各类企业的用工需求。”镇安县委书记李波说。

　　除了谢进财，选择将厂区搬至城固县的还有主营高端女装制造的江苏南通商人邹浩。“这里的工人很勤劳，有强烈的致富愿望，愿意认真学，认真干，产品质量有保障。我计划加大投入，扩大厂区规模，将用工数增至650人。”邹浩如是说。

　　采访中，城固县县长胡新利指着江湾社区边一处正在建设的工地向记者介绍：“这里正在为搬迁社区修建配套产业园，建成投产后，可为搬迁社区提供就业岗位2000余个，搬迁群众户均年增收1.5万元以上。”目前城固县正通过加大招商引资力度，积极推进产业园区、社区工厂、配套服务等建设，倾力打造“以产兴城、以城带产、产城融合、城乡一体”的产城融合示范区，计划承接东部产业转移，提供就业岗位，带动搬迁群众脱贫致富。

　　依托东部产业转移，陕南地区大量搬迁户已完成由普通农民向产业工人的转型，无论是在农业园区、社区工厂还是在入驻企业里工作，这些群众的月收入都能达到2000元以上。“一家只要有一个人能就近打工，全家的脱贫就有了保障。”邹顺生这样对记者说。

　　即使缺乏必要劳动技能，或因家庭、身体情况无法工作的，搬迁社区一般也配备有公益性岗位，保障这部分搬迁群众的增收需求。云盖寺社区的搬迁居民卜明清被安排在保洁岗位，每月能有1000多元工资。作为贫困户，卜明清家中多人有病在身，这份收入对家里非常重要。“我今年52岁，没文化不认字，复杂的活也学不会。没想到这样都能找到一份稳定的工作，真的特别高兴、特别满足。”卜明清激动地说。

　　断穷根

　　根除滋生贫穷的深层土壤

　　作为南水北调中线水源涵养地，陕南三市通过移民搬迁后的“人退林进”，年均治理水土流失2500平方公里、植树造林110万亩，汉江出境水质保持在二类以上;由于许多年轻人选择就地就近就业，不少外出务工人员返乡创业，“三留守”(留守老人、妇女、儿童)矛盾得以缓解;近亲通婚减少，提高了当地人口质量，减少了智障残疾人群数量……

　　谈到陕南移民搬迁带来的综合成效，陕西省人大常委会副主任、安康市委书记郭青使用了“溢出效应”这四个字。最令郭青感到欣喜的，是在陕南地区实施搬迁后，地方乡村环境、群众精神面貌也都焕然一新。曾经闭塞、落后的秦巴山区，逐渐变得进步而开放，曾经让贫困不断滋生的土壤逐渐被移除，取而代之的是一片欣欣向荣的景象。

　　教育，曾是秦巴山区的“老大难”问题。分散居住在深山的群众无法保证子女上学，也不怎么重视教育，文盲比例高企，贫穷迭代高发。但现在，几乎在所有大型搬迁社区，都配备有从幼儿园到中学的教学场所。秉承贴近城镇建设搬迁社区的初衷，即使是小型搬迁社区，其周边也有完备的教育资源。

　　在安康市汉滨区的晏坝社区，晏坝镇幼儿园工作人员王锦英本身也是搬迁户。在她看来，移民搬迁后，农村孩子与城里孩子间的差距也在缩小。“以前山里的娃儿光着屁股满山跑，哪上过什么幼儿园。现在，这些娃儿也有书看，也能学外语。娃儿们学得快，接受能力强，条件好了，教育也慢慢跟上了。”她感慨地说。

　　贫困户卜明清告诉记者，她的儿子脑出血做了开颅手术，儿媳妇生下孙子不久就离家出走，孩子只能靠老两口自己带。“过去住在山里，我们俩没文化，就怕把聪明的娃儿给耽误了。现在孩子也搬进了城，成了城里人，能在学校里好好读书，将来考上大学，能有出息，对我们来说比啥都强。”

　　让孩子能上学、上好学，是保障“斩穷根”的一份好礼。但省里送来搬迁群众的“礼包”并不止于此。

　　陕南移民搬迁，一直把基础设施建设和公共服务配套作为搬迁群众生活的重要保障，与集中安置点同步规划、一体建设。按照“小型保基本、中型保功能、大型全覆盖”的要求，依据集中安置点规模确定配套建设标准、内容和时限。邹顺生介绍说，“500户以上的大型安置点，一定要保障水、电、路、视、讯、网等基础设施全部建设到位，并配套医疗、教育、文化、卫生、超市、公墓、消防、生活垃圾、污水处理设施以及社区服务中心等公共服务设施，实现服务功能全覆盖。”

　　进城入镇后的山区群众，享受着城镇化带来的便利，体验到信息爆炸带来的思想冲击，他们中很多人逐步跳出“大山思维”，主动从思想上与新时代对接。短短几年，不少当地人再次“靠山吃山、靠水吃水”，曾经困住他们的大山，又成了新的“聚宝盆”。

　　首先是各类农产品电商企业、合作社如雨后春笋般生长起来。紫阳县的富硒茶叶、平利县的绞股蓝、山阳县的挂面都成为了网红商品，给当地群众带来不菲收益。同样发展迅速的还有旅游业，在安康市岚皋县，“旅游搬迁社区”已成为当地群众最重要的脱贫抓手。岚皋县南宫山镇花里村的搬迁群众殷书玲喜言，一般赶上3天的小长假，她家里的农家乐毛收入就能超5000元，全年收入能有10多万元。

　　而对于此前就有想法、有手艺，但没有致富条件的群众来说，搬迁给了他们一次最好的机会。商洛市山阳县高坝店镇的姜启勇就因搬迁而致富，本身就有电器维修手艺的他从修理店干起，现在已把家中的门面房开成了电器行，主营大品牌的冰箱和彩电。“以前住在山里，骑着摩托一个村一个村的找活干，一年到头也挣不了几个钱。现在小区的住户越来越多，大家生活越来越好，钱包越来越鼓，谁家搬新房，都少不了买几件大电器，我的电器不愁销路。社区几百户人家，再加上周边别的几个搬迁社区，即使没人买电器，靠维修和售后，我也有稳定的收入。”姜启勇说。

　　“从‘村民’到‘市民’，看似一字之差，却给当地带来了天翻地覆的变化。”杨忠武说。数据显示，仅“十二五”期间，陕南50%以上的集中安置点都进入城镇规划区，75.2万搬迁群众进城入镇，陕南三市的城镇化率由此提高8个百分点。加上“十三五”前两年，从2011年实施的移民搬迁，已使陕南超百万群众完成由“村民”向“市民”的跨越。

　　城镇化率的提高带动了乡村振兴，也吸引越来越多陕南人返乡创业。汉中锐杰电子有限公司总经理张汉杰，是城固本地人，上世纪90年代就外出务工，现在选择返乡投资建厂。他表示：“陕南的变化有目共睹，移民搬迁给当地带来全方位的变化，这里将成为新的投资沃土。”

　　“十二五”期间，陕南地区移民搬迁完成32.4万户111.89万人;“十三五”期间，陕南建档立卡贫困人口易地扶贫搬迁任务共计21.16万户69.92万人，十三五避灾生态搬迁37.92万人，合计219.73万人。而记者采访中看到，这些搬迁群众的生活正在发生着天翻地覆的变化，他们的命运也因此改变。

　　从灾害不断的险地到安居乐业的佳园，从贫困滋生的温床到投资发展的沃土。移民搬迁不但改变着陕南220万搬迁群众的命运，也正改变着整个陕南地区的命运。